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地缘经济秩序 | 国际贸易与投资规则的新转向

作者：安西娅•罗伯茨、亨里克•肖尔莫瑞斯、维克多•弗格森

译者：徐梦瑶

法意导言

近期的国际发展表明，国际经济秩序正在从后冷战的“新自由主义秩序”转向“新地缘经济秩序”。这种新秩序转向的特点是“经济政策的安全化和战略政策的经济化”，国际贸易和投资法的规则、规范及制度都可能发生重大变化。新兴的地缘经济秩序，需要既有大国重新考量经济与安全之间的关系，而中国的崛起，让美国不得不改变国家安全战略。特朗普政府将中国视为“战略竞争对手”，并强调“经济安全就是国家安全”。经济和安全的重新调整，以及中美之间日益加剧的技术/贸易竞争，可能会产生什么样的后果？本文将美国与中国分别比作足球队与橄榄球队以帮助回答这一问题。更难达成一致，走向政治化和去法律化，建立有影响力的领域，以及趋同化的竞技风格，或许是地缘经济秩序下，全球经济治理的结果。本文原载于《国际经济法》杂志2019年第22期。

国际经济和安全秩序

（一）概念梳理

作者指出，自第二次世界大战结束以来，出现了两种主要的国际经济和安全秩序：第一种经济秩序（1940-1970），以自由主义原则为中心，以布雷顿森林机构为基础；第二种经济秩序（在1970、80年代经济动荡之后出现），则以一套通常被描述为新自由主义或华盛顿共识的思想为核心。

就安全秩序而言，这一时期分为冷战时期（1940年代末至1990年代初）和后冷战时期（1991年以后），经济秩序日益国际化和司法化。高度全球化的后冷战经济秩序被称为新自由主义秩序，但这一秩序自2008年金融危机以来，面临的压力越来越大，为新地缘经济秩序的出现铺平了道路。将新地缘经济秩序与之前的秩序进行对比时，即是将近期新兴的实践与后冷战的新自由主义秩序进行对比。

“地缘经济秩序”一词，被用以描述国际贸易和投资法制度中经济与安全在宏观层面的变化。新秩序的特点是更加注重相对的而不是绝对的经济收益，因为（绝对）收益会对安全产生影响，同时加剧人们对经济依存度与数字安全风险的担忧。虽然“经济思维”主导着先前的国际贸易和投资法的日常运作，但“安全思维”将在今后制度中发挥着更加突出的作用。

（二）新自由主义秩序的逻辑

过往的贸易和投资条约反映的是一种“经济思维”，而非“安全思维”。经济思维关注的是通过提高经济内部和经济间的效率，使参与国际贸易和投资的国家获得最大化的经济收益，而经济相互依存进一步深化所带来的潜在安全问题则被关注得相对较少。

根据古典经济学理论，自由贸易是有益的，因为它允许各国集中精力生产它们最擅长的产品，然后用贸易换取其余产品，从而发挥它们的比较优势。为实现提高经济效率的目标，各国缔结旨在克服经济民族主义和重商主义的贸易和投资条约。为了同样的目的，企业重组供应链，以最大限度提高效率和经济收益。国与国之间，无论是朋友还是敌人，都拥有者深厚的相互依存关系，世贸组织之下日益法律化的争端解决机制促进了这些目标的实现。虽然有这些目标，当时盛行的说法是：世贸组织的法律、争端解决框架通过限制政府对市场的干预，提高争端发生的可预测性等方式，刺激了经济效率。

（三）新地缘经济秩序的逻辑

新地缘经济秩序的关键，是将重点从绝对收益（基于正和博弈的假设）转移到了相对收益（基于零和博弈），并对贸易与和平之间的关系采取了不同的处理办法。在相对和平的时期，霸权国家可以把精力主要集中在绝对经济收益上，而在很大程度上忽视了相对经济实力的变化；但当霸权国家与其战略竞争对手的经济规模相对接近时，霸权国家要求自由贸易的呼声就会减弱，转而支持采取更严格的保护主义。随着经济实力的收敛——特别是当它导致两极分化时——霸主的安全感减弱，其重点从绝对经济利益转移到相对战略实力，从更多的“经济思维”向更多的“安全思维”转变。

地缘经济秩序的另一个重要特征是重新考虑了相互依存的利弊。一面是倾向于将“相互依存”武器化，一面又是寻求减少这种武器化的风险。武器化的相互依存关系具有“拥有即失去”的特点，如果各国认为其他国家正在利用经济上的相互依存来获得战略性优势，那么它们寻求独立的动机就会加强，特别是当被视为滥用相互依存的国家是系统中的中心时。为了重新调整经济与安全之间的关系，各国越来越多地依赖于国家安全的主张，限制或取消司法审查。这表现在外国投资审查程序的扩展中，许多国家会制定或考虑制定更为严格的投资审查规则。

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中美摩擦：起因和后果

第二次世界大战后，美国不仅对建立国际经济秩序发挥了关键作用，也潜在地促成了向地缘经济的转向。中国作为经济和战略对手，也引发了一场新兴的技术/贸易摩擦。

（一）经济和安全竞争的趋同

冷战结束后，美国取得了经济和战略上的双重优势且在这两个领域缺乏竞争对手。在单极世界里，共产主义的威胁消失了，资本主义成为主导的经济意识形态。在世界银行和国际货币基金组织等国际组织的支持下，新自由主义经济模式迅速传播开来。与此同时，美国认为这一时期的主要安全威胁来自伊拉克和伊朗等“流氓国家”，以及911之后的基地组织、塔利班和伊斯兰国等非国家恐怖组织。

中国的崛起带来了日益激烈的地缘政治竞争，作为美国的经济和安全竞争对手，促使美国在地缘经济秩序下重构经济和安全。这种转变在2000年后期变得明显起来，当时美国经济引爆了全球金融危机，引发了人们对“华盛顿共识”模式的信任危机，而中国则崛起为世界第二大经济体。中国和美国在经济和政治制度上的差异，既助长了竞争，也被两国用来为这种竞争辩护。

美国和中国在全球经济秩序中日益增长的经济和战略竞争，正在一个经济深度一体化和数字化日益互联互通的世界中展开，而这正改变着人们对相互依存所带来的战略机遇和风险的看法。

当经济竞争对手同时也是战略竞争对手时，对相互依存的担忧就可能被放大。战略竞争对手可能不会优先考虑相互依存所带来的经济收益，反而是寻求创造“独立领域”，至少在一些领域脱钩以自保。资讯及通讯科技的依存，成为各国担忧的首要领域。随着世界进入第四次工业革命，人工智能等技术的发展有可能创造未知但巨大的经济收益和安全风险。尽管美国在许多领域享有技术优势，但中国研发资金的激增以及最近在人工智能等领域的突破引起了美国的担忧。5G 和物联网的发展还将带来前所未有的数据积累，而这些数据可用于推动经济创新和军事进步，从而增加当前竞争的风险。

这些发展导致了美国政策的明显转变，尤其是2017年至2018年以来，特朗普政府让美国退出 TPP并加倍强调中国的威胁。在美国2017年的国家安全战略中，中国被视为一个“修正主义大国”和“战略竞争对手”，正利用“掠夺性经济学”恐吓邻国。战略中还提到，“经济安全就是国家安全”。

（二）中美技术/贸易摩擦

美国在技术创新方面处于世界领先地位，而中国作为一个正在崛起的大国亟需创新：它需要获取和开发新技术以维持长期增长，从而继续向全球价值链上游攀升，它需要以更先进的军事能力来武装自己，从而平衡一个占主导地位的战略竞争对手。中国一直寻求通过“制造、交易、获取”相结合的方式来缩小这种技术差距：

·“制造”：支持国内企业发展本土创新和制造能力，以便中国在创造和生产新技术方面能够更加自力更生。

·“交易”：与外国实体达成关键技术转让的商业交易。为实现这一目标，中国公司可以通过购买或投资外国科技公司，要求在中国投资的外国公司与国内公司合作或转让其部分知识产权以换取市场准入。

·“获取”：从外国政府和公司获取现有技术，而无需支付相关费用。这一目标可以通过合法手段实现，如收集已发表的科学论文等开源材料，或者派遣中国学生出国留学。

针对崛起国的战略，现有技术大国也可能因此通过“屏蔽、扼杀、刺激”的组合方式来保护其领先地位，这在美国最近的行动和讨论中可见一斑。

·“屏蔽”：保护国内技术知识不被竞争对手获取和交易。美国目前的做法包括起诉中国国民和公司从事工业间谍活动，抵制“强迫技术转让”，扩大美国外国投资委员会（CFIUS）的权限以便它审查和阻止所有涉及“关键技术”“关键基础设施”“美国公民个人敏感资料”的外国投资。

·“扼杀”：包括采取行动抑制战略竞争对手的制造能力。美国在这方面的做法包括单方面征收关税，其目的之一便是向中国施压，要求中国放缓支持高科技产业的产业政策，对“新兴基础技术”实行新的出口管制以防止下一代技术的转让，禁止向中兴通讯和华为等中国公司出售半导体等部件，阻止购买或采用华为和5G 等中国技术。

·“刺激”：意味着刺激技术创新，例如增加政府研究和发展资金，采取更广泛的产业政策，从世界各地吸引最优秀的人才。

作为对上述政策的回应，中国领导人越来越多地提到“自力更生”的重要性。他说：“只有用自己的双手掌握关键的核心技术，才能从根本上保障国家经济安全、国家安全和其他领域的安全。”

数据的未知性、潜在的巨大经济利益及其安全风险（尤其是考虑到它在推动人工智能方面的作用），将使数据越来越成为核心，经济和技术的竞争也可能因此加剧。这些变化表明，美国和中国正采取积极措施，试图通过在某些战略领域，特别是在信息通信技术领域逐步实现更大范围的独立，从而减少两国经济上的相互依存。这个问题不是简单的“相互依存 v. 立于独立”的问题，而是一个在何种程度、哪些领域、哪些措施中“相互依存 v. 各自独立”是可取的问题。

图为特朗普宣布对华进行制裁

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全球经济治理的后果

在新兴的地缘经济秩序中，经济和安全的重新调整，以及中美之间日益加剧的技术/贸易竞争，可能会产生什么样的后果？把美国和中国想象成两支顶级足球队一起比赛能够帮助回答这一问题。美国和中国，都是世界级的球队，但他们有着不同的优势，适用不同的规则。

美国队就像世界杯冠军，他们踢足球，速度快、动作敏捷、移动灵活。他们有一系列具有个人风格的战术，球员们并不是特别集中地协调；他们穿着护膝，但没有受到严密的保护；球队速度快，富有创新精神；个人能够以极快的速度和令人生畏的技巧将球带向多个方向。

中国队就像超级碗冠军，他们打橄榄球。他们集中协调；球员们穿戴全身防护装备，包括头盔和护胸；节奏没有那么快，也没有那么灵活，但在团队合作方面非常成功；他们的球沿着特定的方向移动，在一路上战胜竞争对手。

人们会激烈地讨论美国资本主义和中国资本主义，讨论二者到底是程度上的不同，还是种类上的差异。一方面，足球和橄榄球是不同的竞技项目；但另一个方面，它们又都是足球的变体。当两支球队在展开竞技时，可能存在四类后果：

（1）更难达成一致的游戏规则（“选择性多边主义”或 “减一性多边主义”) ；

（2）走向政治化和去法律化，不再委托一名公正的裁判来解决争端；

（3）在某些领域联合志同道合、相互依存的朋友；

（4）同场竞技时，共同调整竞技风格以获得更有效率的竞争。

（一）选择性多边主义和与减一性的多边主义

中国和美国在游戏规则上的差异，将使双方更难在现有多边规则的适用以及新规则的制定上达成一致，从而产生“选择性多边主义”、“减一性的多边主义”等情形。西方制定规则并输出给其他国家的日子已一去不复返，这受到经济和地缘政治实力变化的阻碍，尤其是考虑到中国现在拥有的势力和规模。在一个日益多极化的世界里，如果需要制定新的规则，这些规则必须有所有主要参与者的投入，并反映他们的利益。

（二）国际经济法的去法律化

除了对选择怎样的道路规则存在分歧之外，地缘经济竞争中的大国可能会设法保留或加强对适用规则的解释，以及对执行的控制，在国家安全问题上尤其如此，它们往往希望从纵向（从国际到国内）和横向（从裁决领域到行政决定）两方面改变决策权。随着经济关系越来越受到政治影响，而非受制于强制性第三方裁决商定的国际规则，与国际经济制度有关的义务、精确和授权将大打折扣。美国的做法是将国际问题降级到国内层面，而中国的立场是防止国内问题升级到国际层面。因此，贸易和投资政策很可能变得更加政治化和去法律化，相比于新自由秩序的规则，地缘经济秩序的规则将缺少可预测性。

（三）创造部门势力范围的努力

在经济方面，美国正试图迫使其他国家在自己和中国之间做出选择，并努力将更加严格的投资审查方法输出到志同道合的国家。例如，美国国会指示总统敦促和帮助美国的盟友及伙伴建立平行的程序；在数字方面，中国在“脱钩”方面处于领先地位，自“阿拉伯之春”以来，中国加强了长城防火墙。像美国在经济领域一样，中国正努力提升自己在网络领域的势力范围。中国与“一带一路”国家加强互联互通的努力将延伸到数字基础设施建设，即所谓的“数字丝绸之路”。中国正在向感兴趣的伙伴传播其互联网治理和网络安全方法，并积极地在世界会议、国际组织和其他论坛上推广其方法。

（四）竞技风格的趋同

尽管美国和中国可能会在与安全利益密切相关的核心领域寻求独立（如军事供应链、信息和通信技术系统），但它们仍将继续在许多领域同场竞技。在此类情形下，双方可能会调整他们青睐的竞技风格，从而适应对方的风格：中国橄榄球队已经开始变得更加分散和迅速，而美国足球队可能会变得更加集中协调和缓慢。这两种风格之间的差异虽然可能因为不着边际的形容而显而易见，但在这两种风格在实践中其实在一定程度上趋于一致。

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