专家|桂畅旎:美外国投资国家安全审查制度的改革动向及对我国的影响
2017-12-30 09:05:32
  • 0
  • 1
  • 0

来源:互联网研究前沿 | 作者: 桂畅旎


摘要
为提升美国外国投资委员会的效率,美国国会当前正在审议《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA),主要改革包括扩大审查范围,增加安全考量因素,优化审查流程,扩大总统授权,继续强调对国有资本的审查。议案新增“特别关注国家”,重新界定“关键技术”术语,并大幅增加网络安全审查的内容,应对中国的意味非常明显。对此,我国应加快落实网络安全审查工作,细化强化安全审查机制,不断提升安全审查工作能力。

2017年11月8日,美国德克萨斯州共和党参议员约翰·科宁(John Cornyn)和加利福尼亚州民主党参议员黛安·费恩斯坦(Dianne Feinstein)提出改革美国外国投资委员会(CFIUS)的议案,即《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA),其中大规模增加了网络安全审查的内容与规定,应对中国的意味非常明显。随着特朗普政府贸易保护主义的回归与强势网络安全政策的推行,该议案极有可能在国会获得通过。因此梳理议案要点,预判对我国可能产生的影响,对处理中美经贸关系,落实网络安全审查工作具有十分重要的现实意义。

一、 FIRRMA的主要内容与特点

FIRRMA是对2007年《外商投资与国家安全法案》(FINSA)的修订与更新,其实质是赋予CFIUS更大的权力,对可能影响美国国家安全的外国投资交易进行审查,以维护美国的技术领先地位与国家安全利益。

1. 扩大安全审查范围

FINSA规定“任何外国人控制的,存在可能威胁美国国家安全问题的交易将被视为‘受管辖的交易’”而成为被审查的对象。FIRRMA在此基础上,一是扩大审查投资类型,新纳入了关键技术与关键基础设施企业的“非主动投资”与“少数股权投资”,以及涉及知识产权与关键技术转让的合资行为。二是填补监管漏洞,为应对规避审查的行为,议案规定外国投资者在获得控制权上的任何股权变化都需纳入审查;此外,议案还将靠近军事基地以及政府部门所在地附近的房地产交易也纳入审查范围。三是重新界定术语,如在“关键技术”的界定中,除传统的国防工业外,还增加了维持和增强美国领先优势的“新兴技术”。四是新增“特别关注国家”概念,列出对美国构成明显威胁的国家,要求对来自“特别关注国家”的交易进行严格审查。

2. 增加安全考量因素

FIRRMA的安全考量因素几乎是FINSA的一倍,主要包括三方面:一是防范“特别关注国家”。FIRRMA要求要特别考虑涉及具有获取关键技术战略计划的“特别关注国家”。二是应对网络安全新威胁。FIRRMA要求考虑交易是否会形成新的网络安全漏洞,是否会将美国公民的个人识别信息、基因信息、网络漏洞泄露给外国实体,是否会便利外国政府发动对美国的网络恶意行动。三是确保美国供应链安全。FIRRMA将考察该交易是否会影响美国供应链的安全情况。

3. 优化安全审查流程

FIRRMA对CFIUS的审查流程进行了优化。一是简化申请程序,FIRRMA引入一项新的申报程序,置于交易双方向CFIUS提供“正式通知”前。二是延长审查时间,FIRRMA将初步审查的时间从30天延长到45天以方便国家情报总监进行国家安全威胁评估;在“特殊情况下”,应牵头机构负责人的要求,可将正式调查的时间延长30天,整个审查周期因此将扩展至120天。三是改进决策透明度,FIRRMA要求CFIUS年度审议报告需公示更多的具体信息,并要求美国情报总监两年提交一次外国投资风险报告。

4. 扩大机构和总统授权

一方面,FIRRMA授权CFIUS可利用额外的工具来缓解国家安全风险,并从有效性、遵从性和可验证性等方面来监督执行风险缓解协定的实施与合规。另一方面,强化执法措施,要求CFIUS建立一项可审查未通知或未申报事项的机制。再者,FIRRMA还授权总统可采取“任何适当的额外行动来应对国家安全威胁”,暗示总统除中止交易外,还可采取与审查交易无关的行为,保持CFIUS的自由裁量权。同时,FIRRMA还限制司法审查对CFIUS和总统授权的影响。此外,FIRRMA对完善CFIUS本身的机构设置提出了改革要求,如授权CFIUS对审查征收申请费,设立CFIUS基金,完善招聘机制,尽快填补CFIUS人才缺口等。

5. 继续强调对国有资本的审查

FIRRMA延续FINSA对国有企业和国有资本的严苛审查,一是给出涉及外国国有企业收购的具体要素,包括该国政府与美国的外交一致性、在多边反恐和核扩散以及出口限制方面的一致性等。二是要求计划并购美国敏感资产的外国投资者必须提交其在本国军队及政府部门服务的历史信息;三是此类安全审查获得批准之后将被持续跟踪,如每年检查安全协议执行情况,一旦外资并购交易被认为危及美国国家安全,相关企业将面临巨额罚款。

二、 FIRRMA提出的主要背景与原因

FIRRMA的提出既有其机构发展需求的内生因素使然,也有来自安全威胁变化的外部驱动,其根本出发点仍是维护美国的安全与发展利益。

1. 改善CFIUS审查效率低下的局面

随着外商赴美并购投资活动的急剧增长以及国家安全影响因素的复杂化,CFIUS的机构设置与人员数量已经越来越不能满足当前的审查需求。要求进一步扩大CFIUS审查职能和监管权力的呼声日高;再加上CFIUS的重要岗位空缺、预算缩减,造成CFIUS审查拖沓、效率低下。因此,FIRRMA的出台是对改革CFIUS呼声的直接回应。

2. 维护美国安全与发展利益

80年代,美国通过《埃克森-弗罗里奥修正案》(Exon-Florio Amendment),赋予CFIUS对外商投资交易进行安全审查的实权。2007年美国通过《外国投资与国家安全法案》,并扩大了CFIUS的管辖范围。特朗普曾公开表示,要加强美贸易代表办公室与CFIUS的整体协调,维护美经贸利益。美国政府和参众两院均认可以国家安全审查为砝码,要求他国对等开放市场,实现互惠政策。美国内保守派政要更是成为CFIUS改革的“急先锋”。FIRRMA正是在这样的背景下产生,通过增强CFIUS授权,扩大审查范围等措施,以继续维持美国的技术与产业优势,进一步维护美国的国家安全和企业竞争力。

3. 重点防范中国崛起

根据公开数据显示,2016年中国在美投资已达460亿美元,同比增长三倍;2017年上半年已公开的中国企业收购美国公司的交易有87宗,创历史同期最高纪录。中国的大规模投资在美政界和商界引发了“整体焦虑”和错误认知,《中国制造2025》还被认为是中国政府鼓励企业通过购买外国技术打造本土巨头的专门计划。

4. 应对网络空间新情况

议案推动者曾多次表示,“FIRRMA是一部面向21世纪的投资法案”。特别是在WannaCry勒索软件席卷全球、俄罗斯黑客干预美国大选疑云的安全形势下,美国加大了对网络安全问题的重视程度,并且严审涉及可能产生或加剧网络安全漏洞的交易。可见,应对网络空间新情况已成为CFIUS改革的关键推动力。

三、对我国的影响与启示

FIRRMA议案最终“通关”的可能性极大,届时中美经贸关系将首当其冲。一是赴美投资将更加困难。此次FIRRMA改革有意堵住中方经常利用的“空子”,使得赴美投资的企业将面临更为复杂的审查程序。二是安审或成为对我国强硬施压的工具。CFIUS的组成部门如国防部、情报部门、执法部门以及国会普遍对来自中国的投资存在偏见、怀有戒心。三是引发其他国家的效仿。随着中国企业全球化的发展,以美国为先导,包括法国、英国、德国在内的多个欧洲国家也纷纷加强了对我国企业投资的审查力度,对此我国应早作应对准备。

值得注意的是,FIRRMA大规模地增加网络安全审查的内容,在某种程度上是对我国网络安全审查的回应。为此,我国应加快落实网络安审工作:一是细化强化安全审查机制。尽快出台网络安全审查指南,推动网络安全审查工作的落地和实施。二是不断提升安全审查工作能力。在实施初期,网络安全审查需综合施策,善用已有的网络治理政策工具。三是加强宣传和对外沟通。加大对安全审查工作合法性、合理性和必要性的宣传,做好对政策要求、审查标准、审查流程、监管措施等的解释沟通工作,纠正认识上的偏差和误区,化解实施中的矛盾和困难,力求按国际规则打好“中国牌”。

最新文章
相关阅读